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关于规范我市集体土地征地拆迁工作的建议
发布者:admin     作者:湘潭民革    来源:互联网   发布时间:2010-03-04

关于规范我市集体土地征地拆迁工作的建议

民革湘潭市委

 

    随着我市新型工业化、新型城市化进程的加快,城市建设对土地的需求不断增加,大量的土地被征用,征地纠纷逐渐增多,成为影响我市稳定与发展的难题。针对这一问题,民革市委课题组开展了大量调研,现将调研情况报告如下。

    一、当前我市征地拆迁中存在的问题

    1、政府的征地职能与承办拆迁事务的机构职能混同,征拆主体多元

根据我国现行法律和行政法规的规定,县级以上人民政府是征地的主体,依法行使征地职能,国土资源行政主管机关是政府行使土地管理和征地职能的工作部门。相关征地拆迁事务机构,是受政府委托具体承办征地补偿和拆迁事务的中介机构。然而在我市的征地拆迁实践中,征地主体呈现多元局面:

    一是区、乡政府或业主单位越权征地。遇到一个项目,一般由乡、镇政府或业主单位成立临时指挥部,指挥部则制定征地拆迁补偿政策和安置办法,并指定中介机构实施集体土地的征收和房屋拆迁。

    二是中介机构包揽征地拆迁。乡、镇人民政府受理建设项目后,将征地拆迁工作一揽子委托房屋拆迁公司,造成非法定主体的房屋拆迁公司进入到集体土地的征收这个严肃的政府行为中。

    三是用地单位直接违法征地。部分用地单位或个人和农村集体经济组织私下交易、非法买卖土地,违法征地。有的以租赁为名变相买卖土地。

    2、征拆补偿标准不统一、操作不规范

    我市曾在2005年出台了集体土地房屋拆迁补偿标准,但随着土地和房屋市场的变化,补偿标准早已无法适应现实的需要,导致政府出台的政策无法落地,又由于征地主体多元,往往是一个项目,制定一套补偿标准,加之实际操作不规范,致使征地补偿标准千差万别。其主要表现:

    一是擅自制定房屋拆迁补偿标准。一些征机构随意制订有关征地拆迁的补偿政策,甚至同等结构条件下的房屋,补偿费相差甚远。造成被拆迁人相互攀比,麻烦不断。

    二是擅自制定土地补偿价格。有的用地单位或个人和农村集体经济组织私下协商,补偿标准是以协商价格为准,完全脱离现行政策规定标准。

    三是擅自将违章建筑认定为合法建筑。有些项目实施单位只求工作进度,把法律和政策置之度外,在补偿时将无证房屋均认定为有证房屋进行补偿,加大了国家建设成本,给其他项目拆迁造成很大负面影响,助长了违章建筑的蔓延。

    四是暗箱操作违规补偿。一些拆迁公司以“隐私”为由拒不公开补偿项目金额,暗箱操作。有关系的多补、无关系的少补,对个别关系户甚至违法给予高额补偿。导致其他拆迁户集体上访,扰乱了征地拆迁工作的正常秩序。

    五是弄虚作假调高补偿。一些拆迁公司对丈量、登记、数据和证件进行造假,采用调高补偿类别、虚增补偿事项、随意分户等方法转移群众视线,套取拆迁高额补偿。

    3、征拆程序不规范

    一是征地听证程序尚未得到全面落实。《国土资源听证规定》作为现行征地程序的重要组成部分,赋予被征地农村集体、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的异议权和要求听证的权利,为实施征地的主体和被征地权利人搭建起表达意愿与协调利益的沟通平台。但我市征地过程中进行过听证的寥寥无几。一方面是农民对征地听证程序缺乏了解,许多农民甚至村干部都还不知道听证程序。另一方面是地方政府对《国土资源听证规定》的认识不到位、理解不到位、宣传不到位。不少地方政府官员担心“听证程序将增加征地难度”,并称由于没有具体的文件指导,实践中难以操作。

    二是征地信息的公开程度和透明度不高。征地过程中,农民最担心、最痛恨的就是“暗箱操作”。程序不公开、不透明是造成当前征地矛盾突出的主要原因之一,虽然有些征地补偿的政策规章已在政府公众信息网上公布,但城乡存在的“信息鸿沟”显然严重地削弱了网络信息传播迅速和覆盖面广的优势,农民了解征地法规政策等信息的主要渠道仍是征地公告、征地动员会等,所获信息也非常有限,“以讹传讹”的情况比较严重。有些乡镇干部对于国家征地政策法规也缺乏全面的认识和了解,大大弱化了乡镇政府在信息服务和政务公开方面的职能。

    三是农民参与和民主管理程度不高。虽然《土地管理法》规定由“村集体经济组织或者村民委员会”、“村内各级农村集体经济组织或者村民小组”和“乡(镇)农村集体经济组织”经营、管理农民集体所有的土地。《村民委员会组织法》也规定村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的权利。但村级自治组织并没有发挥在征地事务上民主管理的作用。村干部个人决策、村民代表会议组织形式不规范、村级管理制度不执行等问题仍然存在;征地补偿款的管理和使用的不透明、不公开和缺乏监督问题还很突出;村委会和村干部截留、侵占征地补偿款的现象仍时有发生。

    4征拆安置混乱

    一是房屋拆迁安置混乱,缺乏统一规划。一个项目一个指挥部,制定一套安置方案,各自为阵。有的实行自拆自建,新建的安置房不符合规划标准,造成重复拆迁;有的安置房建设滞后或长期不落实,致使多数拆迁户不愿意接受统建安置房安置方式。有的实行集中联建,但过渡房长期得不到落实,造成被拆迁户四处搭建,形成新的违章建筑。

    二是社保安置执行困难。我市被征地农民就业培训和社会保障办法至2008年8月才出台,该政策一经执行就遇到了较大阻力和困难:一是适用对象规定过窄。规定人均耕地在0.1亩以下的方可享受;二是该办法自2008年10月1日起实施,文件发布前的被征地安置户抵触情绪较大,因被征土地较少,部拆迁户所得的征地安置补助费不足以交纳个人养老保险部分,又不愿从家庭资金抽出来购买养老保险而要求用地单位交纳,形成矛盾;三是责任部门多,涉及乡(镇)村、国土、劳动和社会保障、公安、财政、农村工作部、民政、审计等,缺乏牵头部门,文件执行困难。

    5、征地纠纷调处机制不健全

现行的征地程序采取的是一种“征地先行、争议后决”的做法,使农民在征地程序中处于“对是否征地不能有意见、对征地补偿有意见也无法阻止征地”的权利救济“真空”。静坐、上访、拦路等行为便成为农民处理征地纠纷、表达利益诉求的主要方式,而政府也不得不花费相当多的时间和精力在对农民抗议活动的妥善处理上。

上述问题的存在,常常导致地难征、房难拆,征地单位和被征地农民之间的矛盾日益尖锐,同时也滋生了腐败,损害了政府的形象,影响了社会稳定。

    二、规范征地拆迁的几点建议

    征地拆迁是一项法律性、政策性、社会性很强的工作,是一项严肃的政府行为。不仅事关群众根本利益,还直接影响到经济建设和社会发展。建议从以下几个方面着手:

    1、规范征地拆迁实施主体

征地拆迁的本质不是征收房屋,而是征收土地。征收农村集体土地,实质是政府将村民集体所有的土地收归国家所有,再将国有化以后的土地使用权卖作用于项目开发,这一过程完全是政府行为,政府是实施主体。根据法律规定和周边地市(长沙、株洲)的经验,建议改革目前征地管理体制。实行重心下移、实现权责统一。

    一是把征地权下放到区(县)级人民政府(含高新、九华、天易、昭山开发区)(下同)。明确区(县)级人民政府是征地补偿安置工作的主体,其主要职责是:负责本辖区内征地补偿安置工作的组织、监督和管理。负责拟订征地方案、发布征地公告、审批征地补偿安置方案、核准被征地农民转为城镇居民的人员名单、组织货币安置人员的住房建设、组织有关部门对被拆迁房屋建筑面积合法性认定的复查、组织被征地农民的就业培训和社会保障工作、协调处理好遗留问题和征地补偿安置争议等工作、切实维护社会稳定,确保征地补偿安置工作的稳步推进。

    二是在区(县)国土资源分局设立拆迁机构,负责拆迁事务。根据《国土管理法》规定:征地拆迁由县级以上人民政府组织实施,国土管理部门具体承办。因此应在国土资源局分局设立征拆机构,其主要职责是:受委托拟定征地补偿安置方案并发布征求意见公告和实施公告;进行调查登记并到现场核实;按标准编制征地补偿概算;做好征地补偿费用的管理和拨付;并在区、县(市)人民政府领导下,配合相关部门做好被征地农民货币安置和房屋合法建筑面积的复查等工作。

    2、制定合理的补偿政策

    一是制定《湘潭市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》(下称《办法》)。《办法》要厘清征地拆迁的管理体制,明确征地、拆迁的管理主体和实施主体;要明确征地拆迁的管理内容,包括具体的征拆程序和各方的权利和义务;要明确征拆的补偿、安置所依据的标准,补偿标准要以市场价格为基础,在兼顾维护农民利益和降低社会经济发展成本的基础上适当提高。土地补偿应考虑级差地租,最低应能满足农村社保的需要,保证失地农民生活水平不降低,房屋补偿应依照市场价值标准,制定和社会经济发展水平及土地、房屋市场价格联动的公式化而非具体化的补偿标准,形成既灵活多变,而又规范、长效、科学的征地拆迁补偿标准体系;要明确征拆双方发生争议时的调处机制和救济途径;明确各方应付的法律责任等等。

    二是制定《集体所有土地拆迁房屋补偿评估办法》,实现公平的补偿。城乡房屋拆迁补偿的不同标准本质上是一种对农民财产权利保护的歧视性待遇。因此,政府应充分认识统筹城乡发展的深刻内涵,学习借鉴上海等地的经验,尽快制定《集体所有土地拆迁房屋补偿评估办法》,建立农村集体土地征用拆迁房屋的中介评估机制和城乡一体的价格评估和利益保护机制,保证农村房屋拆迁补偿有一个公平合理的标准,从而有效防范征地纠纷。

    3、执行规范的征地拆迁程序

    一是扩大征地信息发布渠道,加大征地前有关政策法规的宣传力度。考虑到城乡社会发展的巨大差异,各级政府除了通过网络等媒介向社会公开征地政策法规外,还应当充分发挥报纸、广播、宣传栏等传统媒介的作用,完善政府征地政策的发布平台和传播渠道。强化对征地公务人员的政策培训,提高政策水平,确保被征地农民能及时、全面、准确地了解征地的有关政策法规,保障农民的知情权,引导农民依法维权,并确保政府依法征地。

    二是执行征地听证程序,确保被征地人意愿的充分表达。各级政府应充分认识和正确理解征地听证程序在预防征地纠纷方面的积极作用。按照《国土资源听证规定》的有关规定,推进征地听证程序的宣传和落实,履行征地程序中的告知义务,规范告知行为,引导土地权利人和农村集体组织积极参与征地听证,从而将被征地人的意志表达纳入合法有序的轨道。通过执行征地听证程序,及时发现、疏导和化解纠纷,防止矛盾激化,维护社会稳定。

    三是落实村务公开,确保征地过程的民主参与。被征地农民的利益是否真正得到保障,村级组织是最后一道关口。征地补偿安置事关农民生存大计,因此,征地补偿款使用与管理必须得到充分的监督。村级自治组织和村集体经济组织应当依据《村民委员会组织法》、《农村土地承包经营法》的要求,将征地事务纳入村务公开的重要内容,建立公示制度,依法民主管理征地补偿款等征地事务,真正让被征地农民行使民主参与、民主决策和民主监督的权利,切实保障被征地农民的合法利益。

    4、妥善做好安置工作

    一是要实行先安置后拆迁。目前对于拆迁户主要采取的是先迁拆后安置的办法,在安置房未建好前发过渡费,让他们在外租房住,从建好安置房到拆迁户搬进去住会有段时间,这段时间拆迁户的情绪不易稳定,对于农民而言失去土地就等于失去了生活来源,再加上住房一起也被征收了,无房又无地,让农民一下子找不到平衡点,而有些村的过渡费、三项补偿费又没及时到位,再加上企业承诺的吸劳、保障都未兑现,对于失地农民来说无疑是雪上加霜,难免对政府失去信心产生抵触情绪,如果能先安置后迁拆,就能减少中间环节,有利于稳定民心。

    二是要积极完善社保措施。建议进一步完善和修改《被征地农民就业培训和社会保障办法》。1)、根据实际情况为被征地安置户提供最低生活保障,同城市居民一样享受最低生活保障金;2)、为失地农民办理养老保险,根据不同的年龄、按一定的比例,由政府缴纳一定年限的养老保障统筹费;3)、因地制宜,建立多形式、多层次的医疗保障制度,并建立国家、集体、个人共同投入、风险共担的机制。

    三是要积极做好劳动安置。对于失地农民,由于他们大多文化水平低,没有很多技能,在劳动安置方面困难较多。要解决这些困难,一方面要按照政府规定的“谁征地,谁吸劳”原则,由使用所征土地的企业公司负责失地农民的工作安排和生活保障。另一方面必须开辟多种安置渠道,建议在以下几个方面进行尝试:1)、政府针对失地农民进行技能培训,在政策上出台些有利于失地农民的安置政策,比如参照像企业安置下岗职工的优惠政策,对招收失地农民工的企业可以享受税收减免优惠政策。2)、鼓励农民创业,对创业农民给予政策支持、指导,支持农民创新,放宽对农民的小额贷款的政策,并开辟相关的绿色通道,降低创业门槛,鼓励农民自办企业或从事个体经营,在这方面也可以参照下岗再就业的有关政策,对失地农民自己创业的也给予一定的优惠政策。

    5完善征地纠纷的调处机制。按照程序正义的基本要求,政府是征地的决策者和行为人,自然不能“既当运动员,又当裁判员”。所以必须在现有的制度框架下,充分发挥司法监督和人大、政协监督的作用,探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制。此外,还应当以新修订的《信访条例》的颁布施行为契机,进一步发挥信访渠道在依法、及时、合理地调处征地纠纷上的积极作用。

 

 

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